Por Flávio Arantes*
“O federalismo, por natureza própria, é essencialmente dinâmico”. É a partir desta constatação que o professor Livre Docente do Instituto de Economia da Unicamp, Francisco Lopreato, inicia a exploração teórica dos elementos constituintes e propulsores das alterações que ocorrem internamente às federações em seu mais recente Texto para Discussão (TD) Federalismo: Mudanças e Dinâmica.
Estudioso do federalismo e atuante no debate público em toda sua trajetória profissional, o professor Lopreato tem como uma das obras de referência no assunto O Colapso das Finanças Estaduais e a Crise da Federação, lançado pela editora Unesp em 2002, que analisa o processo de endividamento dos estados junto à União e seus desdobramentos no arranjo federativo brasileiro. Mais recentemente, o professor tem se dedicado a entender a formação dos distintos regimes federativos e as mudanças inerentes à dinâmica dos arranjos federativos, como no caso da Alemanha, em “O federalismo alemão: aspectos gerais e dinâmica” ou do Canadá, em “O federalismo canadense: traços gerais”.
Já em Federalismo: Mudanças e Dinâmica, além de definir os regimes como instituições multidimensionais compostas por estruturas e componentes interligados segundo leis e princípios que legitimam a ordem federal, e arranjos federativos como as formas particulares com que esses elementos se combinam em distintas federações, o autor também investiga seus processos de formação e de mudança ao longo do tempo, independentemente do caso particular, mas usando casos específicos para exemplificar o argumento.
Nós, que estamos acostumados com as características sui generis do federalismo brasileiro, percebemos facilmente, ao longo do TD, como ocorrem no Brasil “i) a distribuição dos poderes legislativos; ii) a distribuição dos recursos fiscais; iii) as relações intergovernamentais (RIG) e iv) as relações políticas”, que são as quatro ordens básicas que Lopreato coloca como elementos centrais das estruturas federativas. Tais ordens básicas também podem ser entendidas como campos de disputas, em que a atuação das partes interessadas desencadeia movimentos que podem causar tanto alterações incrementais no arranjo federativo vigente, chamadas de “mudanças micro” pelo autor, como rupturas de estruturas centrais dos regimes e estabelecimento de novos modelos federativos, as chamadas “mudanças macro” ou critical junctures, como colocado no TD.
A despeito da ocorrência de mudanças incrementais ou radicais nos regimes federativos, o professor ainda destaca que as trajetórias das federações podem conter um elemento de dependência do caminho inicial tomado em sua formação (o path dependance, da linguagem econômica). Ou seja, mesmo que algumas estruturas mudem completamente, é possível encontrar elementos que sempre se mantém ao longo do tempo nas federações em uma ou mais das quatro ordens básicas destacadas.
É também a partir da variável tempo que ocorre outro recorte realizado pelo autor para analisar as mudanças e a dinâmica do federalismo. Ao se aproximar das páginas finais do TD é possível fazer a associação em que na atual “etapa” do federalismo brasileiro, dada pelas decisões tomadas na Constituinte de 1988, que definiram o pacto federativo diferente da etapa anterior, do regime militar, o país está em uma “fase” em que, ao passo que os entes subnacionais têm cada vez mais responsabilidade pela execução das políticas públicas, a União concentra a arrecadação dos meios necessários para essa execução.
Dentro dessa “fase”, podemos inferir também que passamos pelo que o professor define como um “movimento de adaptação”, ou seja, uma resposta “às variações do cenário político e socioeconômico por meio de agregação de novas regras às existentes” dado principalmente pela aprovação das Leis Complementares 192 e 194 de 2022, que reduziram a base de arrecadação dos entes subnacionais. Em adição, não há de se negar que a Federação brasileira também enfrenta um “movimento de ruptura”, como definido por Lopreato, em que as “revisões do aparato institucional” foram aprovadas com a Emenda Constitucional 132 de 2023, que instituiu uma reforma tributária no país, e os Projetos de Leis Complementares que intentam regulamentá-la.
O TD Federalismo: Mudanças e Dinâmica é bastante instigante, como o são as demais obras aqui citadas do professor. Além dessas associações, inúmeras outras se desencadearão aos entusiastas do federalismo que se enveredarem em sua leitura.
__________________________
* Flávio Arantes é doutor em economia e assessor técnico do Comsefaz.