Diante da intensificação de eventos climáticos extremos no Brasil, como as enchentes históricas registradas no Rio Grande do Sul em 2024, um estudo desenvolvido com apoio do Centro Internacional Celso Furtado de Políticas para o Desenvolvimento (CICEF) defende a adoção de mecanismos de “orçamento verde” por estados e municípios brasileiros.
A ferramenta, com metodologia da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), é apontada como instrumento estratégico para identificar, classificar e avaliar gastos públicos relacionados ao meio ambiente, permitindo mensurar o esforço fiscal efetivo dos governos na agenda climática.
As análises integram os relatórios “Orçamento Climático Subnacional: revisão metodológica e proposta para o Brasil” e “Orçamento Climático Subnacional: Estado do Rio Grande do Sul”, lançadas em março deste ano, como parte integrante do projeto “Análise de Orçamento Federal Verde e Marrom e Evolução de Custos Sociais e Econômicos de Desastres Ambientais no Brasil”.
O CICEF é um dos principais parceiros institucionais do Comsefaz na realização de estudos e pesquisas sobre impactos fiscais, financeiros e tributários nos estados. Entre os oito pesquisadores responsáveis pelo estudo está Célia Maria Silva Carvalho, coordenadora do Grupo de Trabalho 02 – Mudanças Climáticas e Gestão Fiscal do Comsefaz. Célia explica o objetivo do trabalho elaborado pelo instituto:
“O relatório do Instituto Celso Furtado fornece evidências e metodologias para identificar como eventos climáticos extremos afetam as finanças públicas estaduais e municipais. Além disso, apoia a incorporação dos riscos climáticos no planejamento orçamentário, na gestão fiscal e na priorização de investimentos preventivos. O estudo também contribui para fortalecer a resiliência dos entes subnacionais, reduzindo perdas econômicas e aumentando a capacidade de resposta a desastres. Por fim, subsidia a formulação de políticas públicas voltadas à adaptação climática e à sustentabilidade fiscal de longo prazo”, relata a técnica.
Orçamento climático dos estátos ainda é reativo
Embora a Constituição Federal de 1988 estabeleça competências comuns para proteção ambiental, estados e municípios enfrentam fortes assimetrias técnicas e financeiras. Na prática, os entes subnacionais atuam na linha de frente dos desastres ambientais, absorvendo diretamente os impactos fiscais e sociais provocados por enchentes, secas e queimadas.
Segundo os pesquisadores, o modelo brasileiro ainda é predominantemente reativo, marcado pela pulverização dos gastos climáticos, baixa rastreabilidade das despesas e concentração de recursos em respostas emergenciais, em vez de políticas estruturadas de prevenção.
Estimativas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), citadas no documento, indicam que cada R$ 1 investido em prevenção pode evitar até R$ 7 em perdas decorrentes de desastres ambientais. Apesar disso, os orçamentos públicos continuam concentrados em ações de reparação e reconstrução.
Um dos exemplos apresentados é o caso do Rio Grande do Sul. Segundo o estudo, o estado precisou suplementar mais de R$ 3 bilhões em seu orçamento apenas para custear ações emergenciais relacionadas às enchentes de 2024, comprometendo investimentos em outras áreas estratégicas da administração pública.
Invisibilidade dos gastos climáticos
O estudo destaca que um dos principais desafios atuais é a dificuldade de identificar quanto os governos efetivamente investem em políticas relacionadas ao clima.
Segundo os pesquisadores, despesas ligadas à drenagem urbana, contenção de encostas, recuperação ambiental e prevenção de desastres acabam frequentemente diluídas em áreas genéricas do orçamento, como urbanismo, infraestrutura ou defesa civil, dificultando a mensuração do esforço fiscal voltado à agenda climática.
O relatório cita Pernambuco como exemplo dessa fragilidade. Apesar de iniciativas pioneiras para tentar mapear gastos ambientais, o estado destinou cerca de 0,16% do Produto Interno Bruto (PIB) local para políticas climáticas entre 2008 e 2019. No mesmo período, as emissões de gases de efeito estufa cresceram, em média, 25%.
Para os autores, a ausência de métricas padronizadas dificulta tanto o planejamento quanto a avaliação da efetividade das políticas públicas ambientais.
Desafios para os estados
Apesar das oportunidades, o estudo identifica entraves relevantes para implementação do modelo no Brasil. Entre os principais desafios estão a falta de padronização contábil entre estados e municípios, a baixa integração entre planos climáticos e peças orçamentárias tradicionais, como PPA, LDO e LOA, e a desafios técnico-operacionais das equipes fazendárias locais.
Os pesquisadores também apontam obstáculos políticos, como a descontinuidade administrativa entre governos e a priorização de despesas de retorno eleitoral imediato em detrimento de investimentos preventivos de longo prazo.
O caminho para a governança climática
Como solução técnica, o estudo propõe a adoção de “marcadores orçamentários climáticos”, inspirados na metodologia Rio Markers, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Esses mecanismos funcionam como classificadores contábeis capazes de identificar despesas públicas com impacto positivo, neutro ou negativo sobre o clima.
Os marcadores também permitem separar ações de mitigação, relacionadas à redução de emissões, e medidas de adaptação voltadas à construção de resiliência ambiental.
“O orçamento climático permite compreender quanto o poder público efetivamente investe em ações relacionadas ao clima e quais áreas concentram maior vulnerabilidade”, destaca trecho do documento.
Experiências internacionais desenvolvidas em regiões da França, da Colômbia e da Índia são citadas como referência de modelos que conseguiram melhorar a governança fiscal e o alinhamento das contas públicas às metas ambientais. Segundo o estudo, a adoção dessas métricas tornaria os gastos climáticos mais visíveis, comparáveis e auditáveis, ampliando a transparência fiscal e a capacidade de coordenação das políticas públicas.
O relatório também aponta que a criação de sistemas confiáveis de rastreamento das despesas ambientais, sendo transparente e auditáveis podendo reduzir riscos fiscais dos estados, além de abrir espaço para novos instrumentos de financiamento, como fundos climáticos estaduais, emissão de títulos verdes subnacionais (green bonds) e acesso a linhas internacionais de crédito voltadas à sustentabilidade.
“O federalismo climático brasileiro se constrói menos como uma escolha e mais como uma necessidade”, conclui o estudo.
Nesse sentido, especialistas também defendem a implementação de projetos-piloto de marcadores orçamentários climáticos em estados com políticas ambientais mais estruturadas, além da criação de núcleos especializados em clima nas secretarias de Fazenda e Planejamento. A médio prazo, a proposta prevê integrar esses indicadores ao Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi), administrado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Confira as publicações:
Orçamento Climático Subnacional: Revisão Metodológica e Proposta para o Brasil
Orçamento Climático Subnacional: Estado do Rio Grande do Sul