João Marques[1]
Carin Deda[2]
Gilberto Calixto[3]
A reforma tributária instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023 representa uma transformação no federalismo fiscal brasileiro. Mais do que reorganizar a tributação sobre o consumo, altera os instrumentos por meio dos quais os entes subnacionais estruturaram, durante décadas, suas estratégias de desenvolvimento econômico e atração de investimentos.
A substituição gradual do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) reduz significativamente a capacidade dos estados de utilizar benefícios fiscais como principal mecanismo competitivo de atração de empreendimentos privados. Com isso, a tradicional dinâmica federativa baseada na renúncia tributária tende a perder protagonismo, inaugurando um cenário em que capacidade financeira, governança, coordenação institucional e estruturação de instrumentos de investimento passam a assumir papel cada vez mais relevante.
Nesse contexto, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), mais do que um instrumento compensatório da reforma tributária, ocupará posição estratégica nas políticas subnacionais de desenvolvimento econômico no período pós-reforma. Isso porque, diferentemente da lógica anterior, baseada predominantemente na concessão de benefícios tributários vinculados ao ICMS, o novo cenário tende a ampliar a utilização de recursos financeiros disponíveis como instrumento de desenvolvimento regional. O FNDR surge justamente como uma das principais fontes desses recursos.
Ao longo das últimas décadas, os incentivos tributários consolidaram-se como uma das principais ferramentas de atração de investimentos e ainda permanecem relevantes na disputa entre estados. Esses instrumentos ocupam posição central na estratégia de desenvolvimento regional das unidades federadas, especialmente dentro da chamada “guerra fiscal”, marcada pela competição entre os estados pela instalação de indústrias, centros logísticos, empreendimentos comerciais e novas cadeias produtivas.
Em muitos casos, esses incentivos eram concedidos sem a necessária deliberação do CONFAZ – Conselho Nacional de Política Fazendária, exigência prevista constitucionalmente. E, se voltarmos um pouco mais no tempo, veremos que sequer existia uma preocupação mais estruturada sobre compensação financeira das renúncias tributárias concedidas. A lógica predominante era relativamente simples: se determinada atividade econômica ainda não existia naquele território, a concessão do benefício fiscal não implicaria perda arrecadatória relevante.
Essa percepção ajudou a consolidar o incentivo fiscal como instrumento de competição entre os entes federativos. A facilidade de concessão desses benefícios, associada ao caráter não imediato de seus impactos fiscais, funcionou como vetor importante da guerra fiscal.
Com o passar do tempo, contudo, o modelo passou por um processo de amadurecimento institucional. A Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, no art. 14, passou a exigir maior rigor técnico, estimativas de impacto e mecanismos de compensação financeira para concessão dos benefícios tributários. Mais adiante, a Lei Complementar nº 160/2017 alterou a Lei Complementar nº 24/1975 justamente para permitir a remissão e reinstituição dos incentivos concedidos sem aprovação unânime do CONFAZ, permitindo a convalidação de diversos incentivos anteriormente questionados juridicamente, trazendo maior estabilidade e segurança jurídica ao tema.
Ainda assim, os benefícios fiscais permanecem, até hoje, como elemento relevante das políticas estaduais de desenvolvimento econômico. Ocorre que essa lógica mudará com a reforma tributária. Com a substituição gradual do ICMS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), os estados perderão a capacidade de utilizar o imposto sobre consumo como instrumento competitivo de atração de investimentos, fazendo com que a disputa federativa baseada na concessão de incentivos tributários perca espaço para novos mecanismos de fomento ao desenvolvimento econômico e financeiro.
A mudança é particularmente relevante porque desloca o eixo da competição federativa. Em vez da disputa baseada predominantemente em renúncias tributárias, tende a emergir um ambiente em que os diferenciais competitivos dos entes subnacionais passam a depender crescentemente da capacidade de coordenação institucional, da qualidade da gestão fiscal, da estruturação de projetos financiáveis, da mobilização de capital e da construção de instrumentos modernos de financiamento ao desenvolvimento.
No modelo ainda vigente, a política de atração de investimentos é operacionalizada, em grande medida, por meio da redução futura de arrecadação tributária. No novo sistema, os estados precisarão lançar mão de recursos financeiros efetivos para financiar políticas de desenvolvimento, infraestrutura, inovação e competitividade econômica. O incentivo deixa de ser uma renúncia de arrecadação e passa a exigir capacidade financeira, planejamento, governança, gestão de risco e profunda avaliação econômica dos projetos apoiados.
O desenvolvimento regional deixa, portanto, de depender tão significativamente da política tributária subnacional e passa a depender cada vez mais da capacidade institucional e financeira dos estados e municípios. Os recursos do FNDR certamente terão papel relevante nesse novo cenário. Contudo, dificilmente serão suficientes, isoladamente, para sustentar todas as necessidades de financiamento ao desenvolvimento econômico dos estados brasileiros, sobretudo em um ambiente de elevada competição por investimentos privados.
Nesse contexto, tende a ganhar relevância um conjunto mais amplo de instrumentos voltado à mobilização e à alavancagem de recursos públicos e privados, envolvendo bancos de desenvolvimento, agências de fomento, estruturas de crédito e veículos financeiros voltados ao investimento produtivo.
Os fundos soberanos subnacionais surgem como um dos principais exemplos dessa nova geração de instrumentos. Além de ampliarem a capacidade de financiamento ao desenvolvimento, essas estruturas podem atuar como mecanismos de preservação de capacidade financeira de longo prazo, evitando que receitas extraordinárias ou conjunturais sejam integralmente absorvidas pela expansão de despesas correntes. O próprio FNDR não deve funcionar apenas como fonte direta de financiamento, mas também como mecanismo de fortalecimento dessas estruturas permanentes de desenvolvimento. A utilização dos recursos do fundo em conjunto com bancos de desenvolvimento e instrumentos financeiros estaduais pode ampliar significativamente a capacidade de coordenação, financiamento e atração de investimentos pelos entes federativos.
No caso do Paraná, uma das soluções atualmente em estruturação é o Fundo Estratégico do Paraná (FEPR), concebido como exemplo de uma nova geração de instrumentos estaduais voltados ao desenvolvimento econômico, à sustentabilidade fiscal e à formação de capacidade financeira de longo prazo. O fundo foi desenhado não apenas como um veículo financeiro, mas como uma estrutura permanente de fortalecimento da capacidade econômica e institucional do estado diante do novo cenário tributário brasileiro e do fim dos benefícios fiscais como principal instrumento de atração de investimentos.
Embora o desenho institucional paranaense possua características próprias, outros entes subnacionais também já desenvolveram estruturas com potencial relevante de absorção de recursos, financiamento de investimentos e reorganização de suas estratégias de desenvolvimento regional, como o Fundo Soberano do Espírito Santo (FUNSES) e os fundos soberanos dos municípios de Ilhabela, Maricá e Niterói.
Os fundos soberanos costumam possuir entre seus principais objetivos a atuação em cadeias produtivas estratégicas, a atração de investimentos privados, a formação de poupança pública, a criação de receitas não tributárias e o fortalecimento da sustentabilidade fiscal de longo prazo. No caso brasileiro, essas estruturas ganham relevância adicional diante da reforma tributária.
Não por acaso, grande parte dos fundos soberanos subnacionais brasileiros foi constituída a partir de receitas extraordinárias e não recorrentes, especialmente royalties de petróleo, como ocorre no Espírito Santo, Maricá, Niterói e Ilhabela. No caso do Paraná, o modelo vem sendo estruturado a partir de uma lógica distinta, buscando vincular o fortalecimento do fundo à gestão estratégica de ativos, receitas financeiras e conjunturais, à sustentabilidade fiscal e a novas fontes de financiamento ao desenvolvimento.
Nesse contexto, o FNDR pode se tornar importante indutor para a criação e para o fortalecimento de novos fundos estaduais e de instrumentos permanentes de desenvolvimento regional. Isso porque o Fundo representa uma nova fonte de recursos vinculada justamente à promoção do desenvolvimento socioeconômico, podendo servir não apenas para o financiamento direto de projetos, mas também para estruturação de capacidades financeiras e institucionais de longo prazo dentro dos próprios entes federativos.
Mais do que substituir incentivos fiscais, instrumentos dessa natureza representam uma mudança de paradigma na atuação econômica dos estados. A política de desenvolvimento regional passa a exigir estruturas muito mais sofisticadas de governança, planejamento, gestão financeira e coordenação institucional. Os Tesouros Estaduais, a política de investimento, os bancos de desenvolvimento, as instituições financeiras, os organismos multilaterais passam a ocupar papel central nesse novo modelo em que o recurso financeiro a ser utilizado na política de atração de novos investimentos passa a sair do orçamento da unidade federada.
Ao mesmo tempo, a credibilidade fiscal, a liquidez, a governança e a capacidade técnica passam a assumir importância ainda maior. Estados com maior capacidade de gestão financeira e coordenação institucional terão melhores condições de estruturar instrumentos modernos de desenvolvimento econômico, mobilizar investimentos privados e construir ambientes mais competitivos para a atração de investimentos.
A reforma tributária, portanto, não elimina a competição entre os entes federativos, mas transforma os seus instrumentos. Sai de cena, gradualmente, o protagonismo dos benefícios fiscais vinculados ao ICMS, deixando espaço a ser ocupado pela governança, pelos fundos estratégicos, pela gestão de ativos, pela inteligência financeira e pela capacidade institucional dos estados de estruturar ambientes favoráveis ao investimento e ao desenvolvimento econômico de longo prazo.
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[1] Diretor Adjunto do Tesouro do Estado do Paraná
[2] Diretora do Tesouro Estadual do Paraná
[3] Presidente do Conselho de Contribuintes do Paraná
**A opinião dos autores não reflete, necessariamente, a posição do Comsefaz.